财政农业专项资金调整和改革方案

　党中央、国务院历来重视农业和农村工作，建国以来特别是改革开放二十多年来，适应不同时期农业和农村经济发展的需要，按照党中央和国务院的要求，中央财政先后建立了多种农业专项资金（以下简称“专项资金”）。这些专项资金的积极作用应当充分肯定，一是巩固和壮大了农业的基础地位，为解决我国农产品短缺，提高人民生活水平做出了重要贡献，为经济和社会的稳定发展奠定了基础。二是建立了一批重要专项资金的管理制度，到2000年共制定各种资金管理办法近40项，为提高专项资金使用效益提供了制度保证。三是加强了专项资金管理，部分专项资金管理比较规范，为今后改进专项资金管理积累了经验。但是，随着农业阶段性变化，建立公共财政框架，编制部门预算等新情况的出现，专项资金结构和管理方式不能完全适应新的形势，急需进行调整和改革。经研究，我部提出以下调整和改革方案。

　　一、当前财政农业专项资金管理中存在的问题　　当前专项资金管理中主要存在以下问题：

　　1.专项资金种类较多，“小而散”的问题比较突出。根据2000年预算，农业司共有中央专项和补助地方专项45项（不含贴息资金），其中：补助地方专项30个，数额在1亿元以上的仅7项，其余23项都是1亿元以下的小专项，最小的专项仅200万元。

　　2.不少专项设置时间过长，没有明确的终止时限。在30项补助地方专项中，1项是50年代设立的，8项是70年代设立的，5项是80年代设立的，5项是“八五”期间设立的，11项是“九五”期间设立的，可见，补助地方专项中时间在五年以上的占2／3。在15个中央本级专项中，时间最长的有13年，即1987年设立的丰收计划资金，其余的是1996年以后设立的。对于这些专项要保留多长时间，执行到哪年结束，没有及时、认真地进行过评估论证，不符合“项目预算”有始有终的基本要求。

　　3.专项资金设置不够科学，相互之间存在重复交叉。由于各种专项资金在设立时前后对比研究不够，逐年累积，以致中央专项之间、中央专项与地方专项之间、地方专项之间存在重复交叉，例如在农业科技推广资金方面，中央本级安排了“948”计划、丰收计划、跨越计划等专项资金，一般事业费中也安排了一些农业技术推广专项经费，补助地方专项也设置了农业科技推广示范基地、重点农业科技推广等专项资金等。在农业救灾资金方面，有特大病虫疫情防治补助费、动物防疫经费、家畜血吸虫病防治经费、草原治虫灭鼠补助费、水产病虫防治补助费、抗灾保畜资金、农业“三场”救灾资金等。其他专项资金也存在这样的问题，如用途基本相同的“农业自然资源调查补助费”与“土地资源调查补助费”并存。专项资金设置的重复交叉，造成资金分配使用，各自为战，过于分散，难以提高资金使用效益。

　　4.专项资金分配方法不够科学，预算管理方式陈旧。目前，我部已经采用因素法或公式法分配的专项资金有扶贫资金、农业税灾情减免补助资金等；采用比较规范的项目管理的专项资金有粮食自给工程、跨越计划、农业行业标准、“天保工程”、“退耕还林”等专项资金，其中跨越计划资金引入了公开招标、专家评议决策等新机制。但也还有不少专项资金沿用传统的管理方式，如项目可行性论证报告不规范，责任不清；资金分配的标准或依据不具体，科学性不够；对项目资金使用监督不力，效果不佳；项目资产管理跟不上，家底不明等。这不利于科学合理、客观公正地分配管理专项资金。

　　5.专项资金结构不合理，难以适应农业农村发展和财政改革的新情况。当前，农业农村发展中的主要问题是农民增收难、农产品加工销售难、剩余劳动力转移难、基础设施建设难，现有专项资金难以解决这些新的问题。现有农业专项资金要求地方配套的17项，既加重了地方财政负担，也难以落实。现有农业贴息资金13项，贴息率和贴息办法各不相同，有的贴息率已远高于现行银行利率，管理不规范，这都与财政金融的实际情况不符。

　　二、财政农业专项资金调整和改革方案

　　1.调整和改革农业专项资金的原则。第一，稳定和增加投入的原则。从发达国家的经验来看，农业属于弱质产业，是公共财政支持的重点。因此，调整和改革农业专项资金不是减少财政对农业的投入，而是根据农业农村发展的新情况，稳定和增加财政对农业的投入，不断巩固和增强农业的基础地位。第二，分类处理的原则。要对现有专项资金进行清理，区分不同情况进行“并、转、停、增”。即：将用途基本相同的小专项资金归并设立为较大的分类专项资金，调整或转变部分专项资金的用途，使之更符合新的情况，停止已到期且完全不符合当前实际需要的专项资金，根据实际需要设立一些新的专项资金。第三，规范管理的原则。在专项资金分配中，引进推广项目预算等新的项目管理方法，引进推广专家和中介机构参与项目决策的新机制，提高资金分配管理的科学性、公正性。第四，突出重点的原则。适应我国农业农村发展、加入WTO以及建立公共财政的新情况，今后财政应重点支持农业农村基础设施建设、生态保护、科技进步、灾害救助、农村扶贫等。第五，分步实施的原则。由于各专项资金设立使用有不同的背景和期限，因此调整和改革专项资金要分步实施，确保各项工作有序进行。

　　2.第一步方案：今年要对有条件的专项资金合并使用，年底以前改革完毕，明年全面实施。总的来说，今年要将45个专项资金调整归并为16个，取消9项贷款贴息，停止执行14项要求地方配套资金的规定。具体方案如下：

    （1）设立“农业科技推广与服务资金”，将已有的“948”计划、种子工程、丰收计划、跨世纪青年农民科技培训工程、农作物品种区域试验、农业科技跨越计划、超级杂交稻补助费、农业科技示范场、农业机械装备更新、质量标准体系建设、农业信息服务体系、农业技术推广补助费、重点农业技术推广资金等13个专项资金归类到“农业科技推广与服务资金”下，制定新的统一的农业科技推广与服务专项资金管理办法。

　  （2）设立“森林生态效益补助资金”，将四大防护林建设补助费、飞播造林补助费、京津周围绿化补助费、国有苗圃补助费、生态型贫困林场补助费、森林病虫害防治补助费、边境森林防火隔离带补助费等7项合并为“森林生态效益补助资金”，用于对森林的管护，并制定新的资金管理办法，取消原有各专项资金的管理办法。草原防火补助费和飞播牧草补助费合并为“草原生态环境补助费”。

　　（3）设立“农业救灾资金”，将农业病虫害（棉铃虫、蝗虫等）、畜牧业病虫害（草原治虫灭鼠、五号病、紧急动物防疫、血吸虫、布病马传贫等）、抗灾保畜补助、救灾柴油化肥补助、农业事业单位救灾补助5个专项合并为“农业救灾资金”，制定统一的农业防灾救灾补助办法。

  　 （4）设立“财政扶贫资金”，将发展资金、以工代赈资金、新增财政扶贫资金、贫困农场补助费合并为“财政扶贫资金”，并按新制定的《财政扶贫资金管理办法》统一管理。

　　（5）设立“农业产业化发展资金”，将已有的农业社会化服务体系建设资金、农业产业化资金合并，改为“农业产业化发展资金”，重点用于支持农业产业化龙头企业，支持农业产前产中产后服务，促进农产品加工销售发展等，修订有关管理办法。

　　（6）设立“农村小型公益设施建设补助资金”，根据2001年中央农村工作会议精神，我部在中央本级设立“农村小型公益设施建设补助资金”，用于发展农民直接受益的小型公益设施，主要是帮助农民解决人畜饮水困难和沼气、新炭林等农村能源问题。今年开始试点。

　　（7）保留特大防汛抗旱经费、天然林保护经费、退耕还林经费、垦区林区中小学危房改造资金、“八大片”水土保持补助费、林业新品种试验与技术推广经费、“三西”农业建设专项资金和财政支农资金效益调查统计经费，取消秸秆还田经费、洞庭湖分洪区建设费、水库移民补助费等。

　　（8）清理整顿贴息资金。根据我部压缩贴息规模的统一要求，从2001年起，对13项贷款贴息取消9项，主要是取消对企业的和生产性的贴息，包括山区综合开发贷款贴息、森工多种经营贷款贴息、支持粮棉生产贷款贴息、种子工程贷款贴息、新疆棉花基地建设贷款贴息、乡镇供水贷款贴息、乡镇企业“贸工农”贷款贴息、乡镇企业东西合作工程贷款贴息、少数民族地区乡镇企业发展贷款贴息；保留的4项贴息，主要是以社会效益和生态效益为主的，它们是扶贫贷款贴息（含农垦扶贫贷款贴息）、林业和治沙贷款贴息、节水灌溉贷款贴息、救灾备荒种子贷款贴息。保留的贴息项目要调整贴息率和贴息年限，压缩贴息规模，重新测算分年度贴息资金，最高贴息率不超过当年银行贷款利率。在清理整顿的基础上，我部将制定统一的贴息管理办法，之后再考虑增加新的贴息项目。

　　（9）清理配套投入政策。我部对现有的17项要求地方配套投入政策，决定取消14项（其中3项到期自动废止），包括：财政支持农业科技成果应用示范试点县资金、财政支持农业科技推广示范园区资金、大型拖拉机及配套农具更新补助资金、飞播牧草补助费、草原防火补助费、粮食自给工程资金、国有苗圃补助费、贫困国有林场补助费、飞播造林补助费、四大防护林建设补助费、京津周围绿化补助费、森林防火隔离带补助费、病虫害防治补助费、农业社会化服务体系建设资金。保留有国务院领导批示和国务院文件规定的3项配套政策，即天然林保护经费、财政扶贫资金、跨世纪青年农民科技培训工程经费。

　　3.第二步方案：按照我部预算改革的总体要求，新的政府收支分类，以及我国加入WTO有关规则制定的《农业补贴条例》、《贫困地区援助条例》、《农业灾害救济条例》等，我部将对农业专项资金做进一步的调整和改革。

　　三、财政农业专项资金调整和改革的实施步骤

　　1.关于调整和改革的进度。我部在2000年下半年提出专项资金调整和改革的初步方案，目前已经部领导审阅并原则同意。在此基础上已征求过部内有关司和农业部、水利部、国家林业局、中国气象局、新疆生产建设兵团的意见，统一了思想，形成了共识。专项资金调整和改革方案从2001年起实施，分期分批制定或修改有关制度和办法，凡新的管理办法已正式印发的，资金申报和分配按新办法执行；凡新的资金管理办法尚未印发的，暂按老办法执行。争取用一年左右的时间作为过渡，到2002年全面实施。

　　2.关于制定和修订有关管理制度。配合这次农业专项资金调整，我部将对现行农业专项资金管理制度体系进行改革，建立三层次的制度体系。第一层次是农业专项资金的通用管理办法，主要是明确对农业专项资金的一般管理规定，包括对专项资金的设立、申报、分配、使用、监督，以及对其中的具体程序、申报格式、申报内容、使用范围、专家或中介评估评审、分配标准、检查验收等做出规范性要求。第二层次是在通用办法的基础上制定各专项资金的分类管理办法，如农业科技资金、农业救灾资金等管理办法。第三层次是在各分类专项资金管理办法的基础上，再制定立项指南或实施细则，规定专项资金的具体用途和特定要求等。

　　3.关于改进专项资金分配办法。要建立客观、公正、公开的专项资金分配依据，尽可能将资金分配依据因素化、标准化、数量化和公式化。资金分配中要引进专家和中介机构评估评审制度，提高专项资金分配的科学性和公正性。

　　4.关于加强监督管理。要建立科学、严密的专项资金项目事前、事中、事后监督机制。要按照我部项目预算管理的要求，发布专项资金管理标准文本，建立申报、评估、评审、验收等各环节个人签字负责制度。要逐步推广报账制和集中支付制度，以及项目选择的招投标制度。要加大审计监督、财政监督和社会监督。