国务院扶贫办、民政部、财政部、国家统计局、中国残联关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见
国开办发[2009]60号
河北、江苏、福建、河南、湖北、湖南、广西、重庆、甘肃、青海、新疆等省（自治区、直辖市）扶贫办、民政厅（局）、财政厅（局）、统计局、调查总队、残疾人联合会：
根据党的十七届三中全会和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔２００７〕１９号）精神，为了使农村扶贫标准以下的全部低收入人口（以下简称“农村低收入人口”）得到有效扶持，确保扶贫开发目标实现，现就做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策（以下简称“两项制度”）有效衔接试点工作提出以下意见。
一、充分认识两项制度有效衔接的重要意义
改革开放以来，我国在缓解和消除农村贫困方面取得巨大成就，积累了丰富的经验。在逐步建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，农村扶贫开发和最低生活保障制度作为国家扶贫战略的两个重要支点，发挥了重要作用。农村最低生活保障制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；农村最低生活保障制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成，相互促进。
实现两项制度有效衔接，是全面践行“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观的必然要求，是高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是全面建设小康社会、消除绝对贫困现象的现实需要，也是国内外反贫困经验的历史总结。做好这一工作，对提高农村低收入人口素质和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全体人民共享改革发展成果，激发农村低收入人口自力更生、艰苦奋斗的精神，具有重大意义。
试点省（自治区、直辖市）有关部门和单位，要充分认识做好两项制度有效衔接的重要性和必要性，克服畏难情绪，坚定信心和决心，将其作为重要工作内容，高度重视，抓紧抓好，扎实推进。
二、明确两项制度有效衔接的总体目标和要求
两项制度有效衔接的总体目标是：充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用，对农村最低生活保障对象，通过农村最低生活保障制度保障其基本生活；对农村低收入人口全面实施扶贫政策，从根本上稳定解决温饱并实现脱贫致富，为实现到２０２０年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。
两项制度有效衔接的基本要求是：在建立和完善农村最低生活保障制度的同时，继续坚持开发式扶贫方针，坚定不移地推进扶贫开发，发挥两项制度的整体效益。要坚持公开、公平、公正的原则，合理确定农村最低生活保障和扶贫对象。要针对农村低收入人口的地域分布特点和农村扶贫开发政策、最低生活保障制度的地区性差别，实行分类指导。
三、抓好两项制度有效衔接的关键环节
（一）明确救助和扶持对象。农村最低生活保障和扶贫的对象都是农村低收入人口，但在具体政策上有所区别。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。
（二）科学设置对象识别指标。农村最低生活保障对象的识别指标现行政策已有明确规定。农村扶贫对象的具体识别指标，由国务院扶贫办会同国家统计局，本着简便易操作的原则，根据全国农村贫困状况和贫困特征，结合农村扶贫标准进行设定。
（三）规范对象识别程序。县级人民政府扶贫、民政、统计、残疾人联合会等部门，以及乡（镇）人民政府要统一组织，使农村最低生活保障和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。在具体操作上，对于两种制度对象的申请，村民委员会要按照各自的识别指标分别进行调查核实，集中进行民主评议，经乡（镇）人民政府审核后，属于扶贫申请对象的，报县级人民政府扶贫部门审批，属于最低生活保障申请对象的，报县级人民政府民政部门审批。对于已经核实的农村最低生活保障对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。
县级人民政府扶贫和民政部门要严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批程序和民主公示要求，认定扶贫和农村最低生活保障对象。确定农村最低生活保障对象，要按照《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔２００７〕１９号）规定执行。确定农村扶贫对象，要依据农村扶贫标准，结合当地的贫困发生率，合理确定农村低收入人口规模，在此基础上准确识别出农村扶贫对象。要由户主本人向村民委员会提出申请，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查和劳动能力认定、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府扶贫部门审批。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府扶贫部门要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对确定的农村扶贫对象，乡（镇）人民政府要组织人员进行登记造册。
（四）认真落实救助和扶持政策，实行动态管理。县级人民政府扶贫、民政部门，以及乡（镇）人民政府要分别建立农村最低生活保障和扶贫对象档案，加强与统计、残疾人联合会等部门的协调配合，对农村最低生活保障和扶贫对象实行动态管理。对农村最低生活保障对象，要按照政策规定发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，要加大扶贫工作力度，根据不同情况，享受扶贫贴息贷款、产业扶贫项目、劳动力转移培训等方面的扶持政策。要采取多种形式，定期或不定期了解救助和扶持对象的生活情况。对于收入达到或超过农村最低生活保障标准的对象，要按照规定办理退保手续；对于实现脱贫致富的对象，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策；对于收入下降到农村最低生活保障标准以下的农村人口，要适时地将其纳入低保范围；对于返贫人口，要适时地将其吸纳为农村扶贫对象。
四、强化两项制度有效衔接的制度保障
（一）加强组织领导。实现两项制度有效衔接，是一项庞大而复杂的工程，涉及面广，工作量大。试点省（自治区、直辖市）要成立工作领导小组，建立联席会议制度。省级有关部门和单位，要将其列入议事日程，加强领导，明确责任，统筹协调，抓好落实。要明确负责组织的部门分管领导和业务处室，指派专门工作人员具体负责。各试点县要有一名能够协调扶贫与民政工作的政府领导主持试点工作。要根据工作需要，科学整合机构及人力资源，确保实现两项制度有效衔接工作正常开展所必须的人员，切实加强工作力量，提供必要的工作条件，努力提高管理和服务质量。加强干部队伍建设，积极开展有关业务培训，不断提高工作人员的业务素质。要发挥大学生村官和扶贫志愿者的作用，充实乡村两级力量，确保两项制度有效衔接试点工作顺利进行。
（二）提供资金保障。试点所必需的资金，由试点省（自治区、直辖市）根据试点县的实际情况给予支持。要加强试点资金管理，加强审计监督，努力发挥资金效益。
（三）搭建信息平台。要在现有贫困户建档立卡和农村五保、农村最低生活保障档案管理系统的基础上，逐步完善、整合农村最低生活保障和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享，为有针对性制定扶贫措施打下基础。
（四）加大督查力度。要进一步完善工作机制，提高管理水平，建立两项制度有效衔接工作考核体系。扶贫开发重点考核农村低收入农户稳定增加收入、生产生活条件的改善程度。组织有关部门和单位，对两项制度有效衔接情况进行检查，及时解决工作中出现的问题。要通过奖励先进，鞭策后进，调动基层干部的工作积极性。进一步推动规范化管理，使党的惠民政策落到实处。
（五）落实部门责任。政府有关部门和单位要通力协作，在两项制度衔接中发挥积极作用。扶贫部门要做好两项制度有效衔接中交叉对象的识别工作，研究提高农村扶贫对象识别的准确率，并采取有针对性的扶持措施，同时对扶贫战略和政策实施的针对性和有效性进行评估并提出完善的建议。民政部门要积极配合扶贫部门落实交叉对象的扶持政策。财政部门要提供资金支持，负责资金管理和监督。统计部门和调查总队要及时提供贫困监测数据，参与制定两项制度扶持对象识别的相关指标。残疾人联合会要会同有关部门及时核对残疾人有关情况，对农村最低生活保障和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。
附件：
关于农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作实施方案
为了加强对试点工作的指导，让全部农村低收入人口得到有效扶持，确保扶贫开发目标实现，特制定两项制度有效衔接试点工作实施方案如下。
两项制度有效衔接试点工作共分四个阶段，十三步完成。
第一阶段：前期准备（１月至３月底）
第一步，确定试点县。１１个试点省（自治区、直辖市）要选择１—２个县，中西部地区原则上选择的试点县应为国家扶贫开发工作重点县。试点县由省级人民政府扶贫部门和民政部门共同确定，选择工作有积极性，力量较强，具有一定协调能力和县、乡两级办公条件较好的县。试点县要在本县辖区内的农村全面开展两项制度有效衔接试点工作。
第二步，确定对象标准及规模。农村最低生活保障标准，根据现行政策规定，由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行。
农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准，即２００８年家庭年人均纯收入１１９６元。
农村扶贫对象规模，原则上由试点省（自治区、直辖市）以国家统计局公布的各省区市贫困发生率为依据确定。省级人民政府扶贫部门结合本省区市的具体情况，测算扶贫对象规模，并落实到县。各乡（镇）村的扶贫对象规模，由试点县自行确定。各乡（镇）在审核时要根据农村扶贫标准，严格控制规模。同时，制定扶贫对象申请书。
第三步，制定实施方案。试点省（自治区、直辖市）扶贫办和试点县扶贫办要会同有关部门和单位制定实施方案。主要内容包括：编制的依据和目的、指导思想、基本原则、实现的目标、实施步骤、工作进度安排、保障措施等。
第四步，宣传发动。召开村民大会、利用村务公开栏等，宣传相关政策。做到农村最低生活保障制度和扶贫开发政策家喻户晓，人人皆知。
第二阶段：识别对象（４月上旬至６月中旬）
第五步，户主申请。经过宣传发动，户主本人自愿申请，并在申请书上签上户主姓名后，交村民委员会。
第六步，民主评议。在核算申请人家庭收入的基础上，由村民委员会组织村民代表，或由村民小组组织群众民主评议，并将评议通过的申请对象张榜公示。
第七步，审核。经民主评议公示无意见后的申请对象，由村民委员会报乡（镇）级人民政府审核，并将审核结果张榜公示。
第八步，审批。经乡（镇）级人民政府审核张榜公示无意见后，由乡（镇）级人民政府报县级人民政府扶贫部门，县级人民政府扶贫部门在征求有关部门和单位意见后审批，并将审批结果张榜公示。
第三阶段：落实帮扶措施和采集信息（６月下旬至７月底）
第九步，落实项目资金和帮扶责任人。经县级人民政府扶贫部门批准的扶贫对象，要根据不同情况，享受扶贫贴息贷款、产业扶贫项目、劳动力转移培训、移民扶贫、科技扶贫等方面的政策扶持。同时，要落实帮扶责任人等。
第十步，登记造册。对批准的扶贫对象，要进行登记造册，如实填写有关信息。做到村有册、乡有簿、县有电子档案。有条件的地方乡里也要建立电子档案。
第十一步，信息录入。由县人民政府扶贫部门组织人员，将登记的扶贫对象信息录入到电脑里。有条件的地方可分村或分乡录入。
第四阶段：总结（９月至１０月）
第十二步，组织检查。各试点省（自治区、直辖市）扶贫对象信息录入完成后，由国务院扶贫办、民政部会同有关部门，对两项制度有效衔接试点工作情况进行交叉检查。认真总结试点工作经验。
第十三步，召开总结会议。国务院扶贫办、民政部会同有关部门召开试点工作总结会议。
2009.5.13